Pandemia COVID-19 obnażyła głębokie zaniedbania w globalnym zarządzaniu zdrowiem. Jest to obecnie powszechnie uznawane, nawet przez instytucje, które początkowo opierały się samoocenie. Na przykład, niedawne Lancet Komisja ds. COVID-19 zastąpiła analizę działaniami rzeczniczymi, uchyliwszy się od odpowiedzialności instytucjonalnej i ostatecznie nie wyjaśniła zbyt wielu przyczyn załamania się globalnego zarządzania pandemią.
Kwestią otwartą i rzadko omawianą publicznie jest to, jaki wpływ te niepowodzenia będą miały na przyszłość międzynarodowej współpracy w dziedzinie ochrony zdrowia, a zwłaszcza na rolę Światowej Organizacji Zdrowia.
Międzynarodowy Projekt Reformy Zdrowia (IHRP) zwołano, aby bezpośrednio zmierzyć się z tym pytaniem. IHRP jest niezależną międzynarodową grupą, choć jej działalność jest ściśle związana z Brownstone poprzez udział trzech jej członków, którzy napisali ten artykuł, z których dwóch pełniło funkcję współprzewodniczących.
Jego praca jest niezwykle szczegółowa, szeroko zakrojona i dosadna. Nie dowodzi, że pandemia była nieunikniona, ani że porażka była jedynie efektem pecha lub ograniczonej ilości informacji. Zamiast tego dokumentuje, jak bodźce instytucjonalne, struktury zarządzania i naciski polityczne wpływały na decyzje w sposób, który wielokrotnie podważał przejrzystość, proporcjonalność i ścisłość naukową.
Ustalenia Panelu mają znaczenie wykraczające poza debaty o przeszłości. Pojawiają się w momencie, gdy Stany Zjednoczone wycofały się z WHO, gdy Organizacja dąży do rozszerzenia uprawnień poprzez nowelizację Międzynarodowych Przepisów Zdrowotnych i nowe porozumienie w sprawie pandemii, a rządy na całym świecie po cichu dokonują ponownej oceny, czy obecny model globalnego zarządzania zdrowiem jest odpowiedni.
Pytanie teraz nie dotyczy tylko tego, czy WHO zawiodła, ale także tego, co z tej porażki wyniknie, zwłaszcza dla Stanów Zjednoczonych i ich sojuszników.
I. Co odkrył IHRP: awaria miała charakter strukturalny, a nie przypadkowy
Raport IHRP zawiera jasną konkluzję: problemy ujawnione podczas pandemii COVID-19 nie były odosobnionymi błędami, lecz przewidywalnym skutkiem decyzji dotyczących projektowania instytucji podejmowanych na przestrzeni dziesięcioleci.
Kilka ustaleń ma charakter zasadniczy.
Po pierwsze, WHO nie wywiązała się ze swojej podstawowej funkcji pandemicznej. Organizacja została powołana do wykrywania, oceny i koordynowania reakcji na transnarodowe zagrożenia chorobami zakaźnymi. Jednak we wczesnej fazie pandemii COVID-19 niechętnie kwestionowała niekompletne lub wprowadzające w błąd informacje, niechętnie eskalowała ostrzeżenia w obliczu presji politycznej i była niespójna w swoich wytycznych po ogłoszeniu stanu wyjątkowego. Te zaniedbania miały realne konsekwencje, kształtując reakcje krajowe w wąskim przedziale czasowym, kiedy wczesne działania miały największe znaczenie.
Po drugie, upolitycznienie nie było aberracją, lecz powtarzającym się ograniczeniem. Panel dokumentuje, jak uległość wobec potężnych państw członkowskich, zwłaszcza tam, gdzie przejrzystość była najważniejsza, zakłócała komunikację o ryzyku i opóźniała niezależne dochodzenia. Nie był to jedynie błąd przywódców, ale konsekwencja zasad zarządzania, które stawiają konsensus polityczny ponad terminową korektę błędów.
Po trzecie, Organizacja weszła w pandemię będąc już instytucjonalnie przeciążoną. Z czasem mandat WHO rozszerzył się daleko poza kontrolę chorób zakaźnych, obejmując szeroki wachlarz dziedzin społecznych, behawioralnych i środowiskowych, często z ograniczonym powiązaniem z gotowością na pandemię. W rezultacie organizacja próbowała funkcjonować jednocześnie jako agencja techniczna, podmiot rozwojowy, organ normatywny i koordynator polityczny – bez jasności i dyscypliny niezbędnej do reagowania kryzysowego.
Po czwarte, reformy po pandemii nie rozwiązały tych fundamentalnych słabości. Zamiast rygorystycznej autopsji instytucjonalnej, odpowiedzią na porażkę było dążenie do rozszerzenia uprawnień: szerszych uprawnień w sytuacjach nadzwyczajnych, nowych oczekiwań wobec stanów w zakresie przestrzegania przepisów oraz dodatkowych stałych struktur. Panel wyraźnie stwierdza, że rozszerzenie zakresu bez korygowania błędów w zarządzaniu grozi utrwaleniem się tych samych mechanizmów, które pierwotnie przyczyniły się do słabych wyników.
Podsumowując, wniosek IHRP jest jednoznaczny: globalne zarządzanie zdrowiem zawiodło nie dlatego, że zadanie było niemożliwe do wykonania, ale dlatego, że systemowi brakowało bodźców i zabezpieczeń potrzebnych do tego, by w obliczu presji priorytetowo traktować dowody, przejrzystość i rozliczalność.
II. Wycofanie nie było lekkomyślne, ale było niekompletne
W tym kontekście decyzji Stanów Zjednoczonych o wystąpieniu z WHO nie należy interpretować jako odrzucenia globalnej współpracy w dziedzinie zdrowia. Była to długo opóźniana odpowiedź na instytucję, która nie zdała najważniejszego testu, a następnie dążyła do rozszerzenia swoich uprawnień bez wiarygodnego rozliczenia.
Wycofanie się przywróciło autonomię polityczną i zasygnalizowało, że dalszego uczestnictwa nie można uznać za pewnik w przypadku braku reform. Jednak samo wycofanie się nie stanowi strategii.
Stany Zjednoczone pozostają największym na świecie sponsorem globalnych działań na rzecz zdrowia i najkompetentniejszym podmiotem w zakresie nadzoru nad chorobami, badań biomedycznych i reagowania kryzysowego. Pandemie, z definicji, nie znają granic. Wyjście z WHO nie eliminuje interesów USA w zakresie globalnego wykrywania epidemii, standardów technicznych ani wymiany informacji. Zmienia jedynie warunki, na jakich te interesy muszą być teraz realizowane.
Ryzyko nie polega na wycofaniu się, lecz na strategicznym dryfowaniu. Bez jasnego określenia, co będzie dalej – jakie funkcje nadal mają znaczenie, gdzie współpraca jest niezbędna i w jakich warunkach zaangażowanie instytucjonalne powinno zostać wznowione – wycofanie może przerodzić się w nieobecność. A nieobecność nie tworzy neutralności; po prostu oddaje innym wpływ na kształtujące się normy.
Właśnie w tym miejscu raport IHRP staje się szczególnie ważny. Stanowi on diagnozę bazową, z którą będą musiały zmierzyć się przyszłe rządy USA – niezależnie od partii. Nawet jeśli obecna administracja będzie preferować rozwiązania bilateralne, przyszły rząd Demokratów prawdopodobnie będzie dążył do ponownego przystąpienia do WHO. Kluczowe pytanie brzmi, czy to przystąpienie będzie bezwarunkowe, czy też zostanie wykorzystane jako narzędzie nacisku, by domagać się znaczących reform.
Unikanie odpowiedzi na to pytanie teraz niemal gwarantuje powtórzenie starych błędów w przyszłości.
III. Bilateralizm: konieczny, niewystarczający i ryzykowny bez odpowiedzialności
Instynkt odchodzenia od multilateralizmu na rzecz zaangażowania dwustronnego jest zrozumiały. Duże organizacje międzynarodowe mają tendencję do rozpraszania odpowiedzialności, premiowania konsensusu ponad wyniki i zmagania się z korygowaniem błędów. Z kolei umowy dwustronne obiecują jaśniejsze ramy odpowiedzialności, większą elastyczność i bliższe powiązanie z interesami narodowymi.
W kontekście zdrowia globalnego istnieją silne argumenty za bilateralizmem — do pewnego stopnia.
Wiele z tego, co Stany Zjednoczone robią najlepiej w dziedzinie zdrowia globalnego, jest już realizowane za pośrednictwem kanałów dwustronnych lub ściśle kontrolowanych: programów dotyczących konkretnych chorób, partnerstw laboratoryjnych, pomocy technicznej i wsparcia w zakresie zamówień publicznych. Takie podejście pozwala Waszyngtonowi koncentrować zasoby, ustalać warunki i mierzyć rezultaty w sposób bardziej bezpośredni, niż jest to możliwe w przypadku rozrośniętych wielostronnych struktur biurokratycznych.
Bilateralizm nie zastępuje jednak globalnej koordynacji we wszystkich dziedzinach. Nie rozwiązuje też automatycznie problemów, które pierwotnie osłabiły instytucje wielostronne.
Istnieją trzy ograniczenia strukturalne warto to podkreślić.
Po pierwsze, fragmentacja informacji stanowi realne zagrożenie. Nadzór, wczesne ostrzeganie i weryfikacja epidemii zależą od szybkiej wymiany informacji między granicami. Umowy dwustronne mogą zapewnić dostęp do danych z krajów partnerskich, ale trudno im odtworzyć zakres i redundancję globalnych systemów monitorowania. We wczesnych fazach epidemii często decydująca jest różnica między surowymi sygnałami a zweryfikowaną interpretacją.
Po drugie, zgodność z przepisami na papierze to nie rozliczalność. Przeniesienie odpowiedzialności na rządy krajowe nie gwarantuje skuteczności, zwłaszcza tam, gdzie instytucje są słabe. Doświadczenie w zakresie regulacji farmaceutycznych, nadzoru nad chorobami i zamówień publicznych pokazuje, że formalna odpowiedzialność może maskować uporczywe uchybienia, jeśli nie jest powiązana z niezależną weryfikacją i realnymi konsekwencjami braku zgodności. Bilateralizm pozbawiony tych zabezpieczeń grozi powtórzeniem tych samych deficytów w zakresie rozliczalności, które nękały systemy wielostronne – tylko w bardziej rozdrobnionej formie.
Po trzecie, standardy nadal mają znaczenie. Ostrzeżenia dotyczące podróży, deklaracje stanu wyjątkowego, normy laboratoryjne i standardy referencyjne dotyczące szczepień kształtują zachowania na świecie, niezależnie od tego, czy Stany Zjednoczone uczestniczą w ich ustalaniu. Brak norm nie uniemożliwia ich powstania; oznacza to po prostu, że są one kształtowane przez innych, często w drodze kompromisów politycznych, a nie na podstawie kryteriów opartych na dowodach.
Lekcja nie polega na tym, że bilateralizm jest błędny, ale na tym, że jest niekompletny. Strategia oparta wyłącznie na zaangażowaniu dwustronnym grozi rozwiązaniem wczorajszych frustracji, a jednocześnie stworzeniem jutrzejszych zagrożeń.
Dlatego wycofanie się z WHO należy rozumieć nie jako stan końcowy, ale jako dźwignię – a dźwignia działa tylko wtedy, gdy towarzyszą jej jasne warunki i wiarygodna ścieżka postępowania.
IV. Kwestia powrotu: warunki, nie sentymenty
Najważniejsze pytanie zawarte w raporcie IHRP to takie, którego wielu decydentów woli uniknąć: na jakich warunkach, jeśli w ogóle, Stany Zjednoczone powinny ponownie przystąpić do Światowej Organizacji Zdrowia?
Polityka sprawia, że jest to niekomfortowe. Sceptycyzm obecnej administracji wobec instytucji wielostronnych jest powszechnie znany. Ale cykle polityczne się zmieniają. Przyszła administracja Demokratów najprawdopodobniej będzie dążyć do powrotu, zwłaszcza jeśli wycofanie zostanie przedstawione jako destabilizujące lub izolujące. Zagrożeniem nie jest powrót sam w sobie, ale powrót bezwarunkowy – powrót napędzany symboliką, a nie reformą.
Raport IHRP wyraźnie wskazuje, że taki powrót oznaczałby porażkę.
Każde przyszłe ponowne przystąpienie do UE musiałoby zatem podlegać wyraźnym warunkom, a nie dobrej woli. Jeśli ponowne zaangażowanie ma służyć interesom USA i zdrowiu globalnemu w szerszym ujęciu, musi być warunkowe, weryfikowalne i trwałe w kolejnych administracjach. Powinno ono obejmować co najmniej kilka zasad.
Po pierwsze, nakazać dyscyplinęBudżet i podstawowe działania WHO powinny być ściśle skoncentrowane na nadzorze nad chorobami zakaźnymi, reagowaniu na epidemie i koordynacji technicznej. Rozbudowane programy, które rozpraszają uwagę i zasoby, osłabiają skuteczność działań w sytuacjach kryzysowych i utrudniają rozliczanie.
Po drugie, reforma zarządzaniaDeklaracje i wytyczne dotyczące stanu wyjątkowego muszą podlegać jaśniejszym progom dowodowym, przejrzystemu uzasadnieniu i przeglądowi po kryzysie. Brak poważnej instytucjonalnej autopsji po COVID-19 nie powinien się powtórzyć. Błąd musi zostać uznany, udokumentowany i naprawiony.
Po trzecie, izolacja polityczna tam, gdzie jest to najbardziej potrzebneChociaż całkowita depolityzacja jest nierealna, muszą istnieć zabezpieczenia przed zatajaniem lub opóźnianiem krytycznych informacji pod presją państw członkowskich. Brak udostępnienia danych o epidemii, ograniczenia dostępu lub współpracy w dochodzeniach musi pociągać za sobą wyraźne konsekwencje.
Czwarty odpowiedzialność finansowaPoleganie na dobrowolnych składkach celowych zniekształciło priorytety i wzmocniło pozycję darczyńców kosztem podstawowych funkcji. Każde zwiększenie finansowania powinno być uzależnione od reformy zarządzania, a nie ją zastępować.
Po piąte, włączenie i przejrzystośćWykluczanie właściwych jurysdykcji z udziału technicznego z powodów politycznych osłabia nadzór i podważa zaufanie. Zasady uczestnictwa powinny być regulowane kompetencjami w zakresie zdrowia publicznego, a nie naciskami dyplomatycznymi.
Żaden z tych warunków nie jest radykalny. Wszystkie są zgodne z pierwotnym celem WHO. Jednak historia pokazuje, że nie zostaną one przyjęte bez stałej presji zewnętrznej.
Ta presja jest najskuteczniejsza, gdy powrót do UE jest traktowany nie jako imperatyw moralny, lecz jako negocjacja. Wycofanie się, w tym sensie, nie oznacza porzucenia. To stworzenie nacisku, który przyszłe rządy mogą albo zmarnować, albo wykorzystać inteligentnie.
Raport IHRP dostarcza dowodów pozwalających na jednoznaczne, a nie sentymentalne uzasadnienie tego wyboru.
V. Jak duża zmiana jest rzeczywiście realna?
Słusznym pytaniem jest, czy sensowna reforma agencji ONZ jest w ogóle możliwa. Historia zna niewiele przykładów gruntownej transformacji instytucjonalnej. Duże organizacje wielostronne są strukturalnie konserwatywne: autorytet jest rozproszony, bodźce sprzyjają ciągłości, a porażka rzadko pociąga za sobą bezpośrednie konsekwencje dla kierownictwa lub personelu.
Mimo to zmiana nie jest niemożliwa – ale zazwyczaj jest częściowa, napędzana czynnikami zewnętrznymi i pragmatyczna, a nie wizjonerska. Kiedy agencje ONZ zmieniały kurs, prawie zawsze działo się to pod wpływem ciągłej presji ze strony państw członkowskich lub głównych fundatorów, zazwyczaj po tym, jak szkody wizerunkowe lub ograniczenia finansowe sprawiły, że bezczynność stała się kosztowna.
Ten wzór jest spójny. UNESCO Zmieniono wewnętrzne praktyki zarządzania i nadzoru dopiero po wielokrotnych wycofaniach i zawieszeniach finansowania przez głównych darczyńców w latach 1980. i ponownie pod koniec lat 2010. Te wydarzenia nie doprowadziły do przebudowy organizacji, ale doprowadziły do zaostrzenia kontroli budżetowej, silniejszej oceny wewnętrznej i pewnego zawężenia programów uznaniowych – co wystarczyło, aby umożliwić ponowne zaangażowanie bez konieczności zatwierdzania dotychczasowego trybu działania.
Podobnie, Międzynarodowa Organizacja Pracy Okresowo dostosowywała mechanizmy nadzoru i sprawozdawczości w odpowiedzi na utrzymującą się presję ze strony państw członkowskich. Rządy nie wyeliminowały normatywnych ambicji MOP, ale udało im się ograniczyć agresywność ich realizacji, zwłaszcza gdy dalszy udział uzależniono od ograniczeń proceduralnych i jaśniejszych standardów dowodowych.
W globalnym zdrowiu Globalny Fundusz Walki z AIDS, Gruźlicą i Malarią stanowi wyraźniejszy przykład reformy opartej na rozliczalności. Po skandalach korupcyjnych i sprzeciwie darczyńców w latach 2000., Globalny Fundusz wprowadził niezależne mechanizmy kontroli, finansowanie oparte na wynikach oraz gotowość do zawieszania lub cofania dotacji. Zmiany te zostały narzucone z zewnątrz i koncentrowały się na działalności, a nie na ideologii, ale istotnie zmieniły motywację i zachowania.
Nawet w systemie WHO, pod presją, zaszły ograniczone zmiany. Zamrożenie budżetu, ograniczenia w przyznawaniu środków, rotacja kadry kierowniczej i koordynacja darczyńców okresowo wymuszały redukcje etatów, konsolidację programów i większą przejrzystość – choć prawie nigdy proaktywnie i nigdy bez nacisku z zewnątrz.
Lekcja płynąca z tych przypadków nie polega na tym, że agencje ONZ reformują się dobrowolnie, ale na tym, że reagują na bodźce, gdy są one jasne, skoordynowane i trwałe. Reforma ma tendencję do zawężania swobody decyzyjnej, zamiast redefiniować misję; usztywnia procedury, zamiast przekształcać kulturę. Może to brzmieć skromnie, ale w praktyce może znacząco zmienić zachowania instytucjonalne.
Najlepszy, realistyczny scenariusz reformy WHO opiera się zatem na ograniczeniach, a nie na ponownym wymyślaniu: wyraźniejszych ograniczeniach dotyczących rozszerzania się mandatów, bardziej rygorystycznych progach dowodowych przy ogłaszaniu stanu wyjątkowego, większej przejrzystości w zakresie niepewności i błędów oraz wiarygodnych konsekwencjach finansowych lub wizerunkowych w przypadku ignorowania standardów.
Alternatywą nie jest reforma, lecz kontrolowany dystans. Pełna izolacja oznaczałaby utratę dostępu do informacji, standardów i koordynacji, których żaden kraj nie jest w stanie skutecznie zapewnić samodzielnie – i wyeliminowałaby pozostałe możliwości wpływania na normy globalne, które powstaną niezależnie od udziału USA.
Praktyczny wybór nie leży zatem między reformą a izolacją, lecz między warunkowym zaangażowaniem a bezwarunkowym powrotem. Historia pokazuje, że to pierwsze może przynieść stopniową, ale realną zmianę. To drugie niemal gwarantuje stagnację.
VI. Dlaczego zmiany są bardziej prawdopodobne poza Waszyngtonem i Genewą
(Rzeczywistość 193 narodów)
Debaty na temat reformy Światowej Organizacji Zdrowia są często przedstawiane jako spór między Waszyngtonem a Genewą lub między głównymi donatorami a zakorzenioną międzynarodową biurokracją. Takie ujęcie jest mylące i ogranicza strategicznie.
WHO jest zarządzana przez 193 państwa członkowskie, działające na zasadzie „jeden kraj – jeden głos”. Chociaż duzi darczyńcy wywierają wpływ poprzez finansowanie, władza ostatecznie spoczywa w rękach zróżnicowanej grupy rządów, z których wiele doświadczyło pandemii COVID-19 zupełnie inaczej niż Stany Zjednoczone i Europa Zachodnia.
Ma to znaczenie z dwóch powodów.
Po pierwsze, niezadowolenie z działań WHO nie ogranicza się wyłącznie do anglosferyRządy Ameryki Łacińskiej, Europy Wschodniej, Afryki i niektórych części Azji wyrażały obawy – czasami publicznie, często prywatnie – dotyczące nieprzejrzystego procesu decyzyjnego w sytuacjach kryzysowych, niespójnych wytycznych oraz rozszerzenia uprawnień WHO bez ponoszenia odpowiedniej odpowiedzialności. Dla wielu z tych państw pandemia COVID-19 uwypukliła koszty scentralizowanych deklaracji i ujednoliconych zaleceń, które były słabo dostosowane do lokalnych warunków.
Po drugie, te kraje są politycznie zdecydowaneReforma nie będzie napędzana wyłącznie retoryczną presją Waszyngtonu, zwłaszcza po wycofaniu się Stanów Zjednoczonych. Będzie zależeć od koalicji państw, które chcą WHO, która będzie węższa, bardziej techniczna i bardziej zdyscyplinowana – organizacji skoncentrowanej na nadzorze, wymianie informacji i reagowaniu na epidemie, a nie takiej, która aspiruje do zarządzania krajową polityką zdrowotną.
Właśnie w tym miejscu liczy się praca niezależnego międzynarodowego panelu. Ustalenia, które nie są powiązane z żadnym rządem ani programem politycznym, pozwalają urzędnikom angażować się w istotę reform, bez narażania się na pozorną uległość wobec presji zewnętrznej. Dla wielu krajów, zwłaszcza demokracji o średnich dochodach, to rozróżnienie ma kluczowe znaczenie.
Dlatego też dynamika reform najprawdopodobniej pojawi się stopniowo, dzięki porozumieniu państw, które postrzegają dyscyplinę instytucjonalną jako czynnik stabilizujący, a nie destrukcyjny. Przyszłość globalnego zarządzania zdrowiem nie będzie zależeć od pojedynczej stolicy czy kryzysu, ale od tego, czy szerokie grono rządów uzna obecną trajektorię za nie do utrzymania.
VII. Jak zmiana może faktycznie nastąpić: Prawdopodobne scenariusze, twarde ograniczenia
Żadnej z omówionych poniżej ścieżek nie należy uważać za potencjalnie prowadzącą do szybkiej lub kompleksowej reformy. Historia pokazuje, że zmiany w Światowej Organizacji Zdrowia nie wyłonią się naturalnie z wewnętrznej analizy ani technokratycznego uczenia się. Jeśli w ogóle nastąpią, będą napędzane przez zewnętrzną presję polityczną. Powszechnie przywoływanych jest kilka scenariuszy; wszystkie napotykają poważne ograniczenia.
1. Skoordynowany bunt państw Afryki lub Globalnego Południa
Teoretycznie kraje o niższych i średnich dochodach dysponują wystarczającą liczbą, aby wymusić reformy. Wiele z nich ma uzasadnione pretensje do zasad dzielenia się wirusem, dostępu do szczepionek, ograniczeń w podróżowaniu i asymetrii ujawnionych podczas pandemii COVID-19. W praktyce jest to najmniej prawdopodobna ścieżka. Państwa te są głęboko heterogeniczne, często uzależnione od funduszy celowych i podzielone ze względu na układy regionalne i geopolityczne. Choć niezadowolenie jest realne, rzadko jest koordynowane i łatwo je zneutralizować poprzez płatności dodatkowe, ustępstwa programowe lub apele o solidarność. Szeroko zakrojony bunt przeciwko istniejącym mechanizmom rządzenia jest zatem niezwykle mało prawdopodobny.
2. Reforma pod przewodnictwem USA po konsolidacji krajowej
Bardziej prawdopodobnym – choć wciąż niepewnym – scenariuszem jest inicjatywa pod przewodnictwem Stanów Zjednoczonych, po ustabilizowaniu się krajowych priorytetów politycznych. Po początkowym okresie skupionym na dwustronnych umowach zdrowotnych i budowaniu potencjału krajowego, przyszłe działania mogłyby obejmować wyraźne uzależnienie ponownego zaangażowania we współpracę z WHO od konkretnych reform. Wymagałoby to stałej uwagi władzy wykonawczej, koordynacji z sojusznikami i gotowości do tolerowania krótkoterminowych tarć dyplomatycznych. Postacie takie jak Robert F. Kennedy Jr. i prezydent Trump sformułowały wiele istotnych zarzutów. Utrzymywanie możliwości ponownego wejścia do strefy euro jako dźwigni jest politycznie możliwe, ale historycznie Stany Zjednoczone miały trudności z utrzymaniem takiego warunkowania przez długi czas. Ta ścieżka jest możliwa, ale krucha.
3. Europejska reakcja centroprawicy
Inną często wymienianą możliwością jest presja ze strony Europy, zwłaszcza ze strony centroprawicowych rządów w krajach takich jak Włochy, Węgry i Słowacja. Rządy te wyrażały obawy dotyczące suwerenności, proporcjonalności i nadużyć instytucjonalnych. Skoordynowany nacisk ze strony Europy miałby symboliczne znaczenie, biorąc pod uwagę historyczną rolę Europy jako filaru legitymizacji WHO. Jednak prawdopodobieństwo, że Organizacja zareaguje w sposób znaczący, jest niskie. Sprzeciw w Europie jest jak dotąd rozdrobniony, a dynamika instytucjonalna UE zazwyczaj przedkłada jedność i proces nad konfrontację. Możliwe jest wystąpienie buntu; stałe słuchanie ze strony instytucji jest mniej prawdopodobne.
4. Ograniczenia finansowe i erozja reputacji
Najbardziej konsekwentnym historycznie motorem zmian w agencjach ONZ nie jest bunt, lecz ograniczenia. Presja budżetowa, znużenie darczyńców i szkody wizerunkowe mogą wymusić redukcję etatów, nawet gdy formalne zarządzanie pozostaje niezmienione. Redukcje zatrudnienia, konsolidacja programów i zaostrzenie procedur często następują po wstrząsach finansowych. Ta ścieżka przynosi ograniczone, ale namacalne efekty – węższe mandaty, wolniejszą ekspansję i większą ostrożność w decydowaniu o swojej pozycji. Jest mało efektowna, ale jest jednocześnie najbardziej prawdopodobnym mechanizmem stopniowych zmian.
5. Stopniowe budowanie koalicji wokół określonych funkcji
Wreszcie, reforma może nastąpić nie poprzez gruntowną zmianę, lecz poprzez ciche budowanie koalicji wokół odrębnych funkcji: standardów nadzoru, progów kryzysowych, mechanizmów przeglądu pokryzysowego czy norm przejrzystości. Grupy państw mogą coraz częściej omijać kontrowersyjne struktury, jednocześnie nieformalnie dążąc do wyższych standardów w innych miejscach. Z czasem może to doprowadzić do wyplenienia problematycznych praktyk bez konieczności formalnej konfrontacji. Jest to powolne, pośrednie i niepełne – ale historycznie bardziej skuteczne niż kampanie reformatorskie przyciągające uwagę mediów.
Co to oznacza
Żaden z tych scenariuszy nie wskazuje na radykalną transformację instytucjonalną. Najbardziej realistycznymi rezultatami są ograniczenia zamiast konwersji, zawężenie zamiast reinterpretacji i nacisk zamiast uległości. Izolacja raczej nie doprowadzi do reformy, ale bezwarunkowy powrót prawie na pewno ją uniemożliwi.
Praktycznym zadaniem rządów – zwłaszcza Stanów Zjednoczonych – jest zatem rozpoznanie, które ścieżki są realne, zachowanie istniejącej siły nacisku i unikanie mylenia symboliki ze strategią. Zmiana, jeśli nastąpi, będzie stopniowa, kontrowersyjna i napędzana z zewnątrz – albo w ogóle nie nastąpi.
Wniosek: Reforma czy powtórzenie
Niepowodzenia ujawnione przez COVID-19 nie były wynikiem przypadku ani ignorancji. Wynikały z instytucjonalnych bodźców, które premiowały konsensus ponad szczerość, ekspansję ponad koncentrację i autorytet bez odpowiedzialności. Jeśli te bodźce się nie zmienią, kolejny globalny kryzys zdrowotny powtórzy wiele tych samych błędów – niezależnie od tego, ile autorytetu lub funduszy zostanie w międzyczasie dodanych.
Prace Międzynarodowego Panelu ds. Przeglądu Zdrowia (International Health Review Panel) wskazują na jeden nieunikniony fakt: globalne zarządzanie zdrowiem nie wymaga większych ambicji, lecz większej dyscypliny. Nadzór, wymiana informacji i reagowanie na epidemie pozostają podstawowymi funkcjami międzynarodowymi. Działają one jednak tylko wtedy, gdy dowody mają pierwszeństwo przed polityką, a instytucje są zorganizowane tak, aby korygować błędy, a nie je ukrywać.
Dla Stanów Zjednoczonych wyzwaniem nie jest to, czy zaangażować się na arenie międzynarodowej, ale jak to zrobić. Wycofanie się nie powinno prowadzić do obojętności, a ponowne zaangażowanie nie powinno być automatyczne. Wszelkie przyszłe uczestnictwo w globalnych instytucjach ochrony zdrowia musi opierać się na jasnych oczekiwaniach, mierzalnych standardach i woli nalegania na reformy, a nie odkładania procesu.
Wybór, który przed nami stoi, jest zatem prosty. Rządy mogą traktować pandemię jako anomalię i powrócić do starych nawyków – albo mogą wykorzystać bolesne doświadczenia pandemii COVID-19, aby domagać się instytucji węższych, bardziej przejrzystych i autentycznie odpowiedzialnych. Wybrana ścieżka zadecyduje o tym, czy kolejny kryzys będzie zarządzany z większą przejrzystością – czy jedynie z większym autorytetem i tymi samymi, leżącymi u jego podstaw, błędami.
Dołącz do rozmowy:
Opublikowane pod a Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Licencja międzynarodowa
W przypadku przedruków ustaw link kanoniczny z powrotem na oryginał Instytut Brownstone Artykuł i autor.
