Historia nieudanych wyjść

Pierwszego dnia swojej drugiej kadencji (20 stycznia 2025 r.) prezydent Trump podpisał Executive Order „wycofania Stanów Zjednoczonych ze Światowej Organizacji Zdrowia (WHO)”. 

To nie będzie pierwszy raz, kiedy Stany Zjednoczone (USA) opuszczą jednostkę Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ). Wręcz przeciwnie. Wychodziły, ale potem wracały jak jojo, nie pozostawiając trwałego śladu na odpowiednich organizacjach. Czy tym razem będzie inaczej?

Niedawna historia Stanów Zjednoczonych (USA) i konkretnych podmiotów wielostronnych należących do systemu ONZ jest dość burzliwa. Podobnie jak złożoność relacji międzyludzkich, charakteryzuje się niezadowoleniem, skutkami ubocznymi, groźbami, rozwodami i ponownymi małżeństwami. Rozdziały te odpowiadają zmianom w amerykańskich administracjach. Wraz z drugą kadencją Trumpa, wycofanie się z WHO nie było nieoczekiwane, biorąc pod uwagę jego poprzednie stanowiska w czasie kryzysu Covid-19. 

Stany Zjednoczone są niewątpliwie ciężarem w systemie ONZ, dzięki swoim ważnym wkładom finansowym, potędze gospodarczej, pomocy zagranicznej dystrybuowanej za pośrednictwem krajowych instytucji i kanałów dwustronnych, a także oczywiście swojemu ciężarowi populacji i szczeremu pragnieniu uczynienia reszty świata lepszym. Wkładają imponujące 22% regularnego budżetu ONZ. Ponadto, od czasu powstania ONZ, są również największym dobrowolnym darczyńcą utrzymującym system na powierzchni. Są największym bezpośrednim darczyńcą WHO Budżet na lata 2024-25, przy 15% (500 mln dolarów rocznie). Chiny płacą zaledwie 0.35%. 

Stany Zjednoczone również wielokrotnie wyrażały swoje niezadowolenie dyplomatyczne na arenie międzynarodowej w przeszłości, odzwierciedlając swój obecny deklarowany zamiar wycofania się z WHO. Co najbardziej niezwykłe, były one widoczne w relacjach z Radą Praw Człowieka ONZ (HRC) i Organizacją Narodów Zjednoczonych ds. Oświaty, Nauki i Kultury (UNESCO). 

Wycofanie się z HRC i powrót do HRC

W 2006, HRC została utworzona jako organ pomocniczy Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych (ZO ONZ) w celu zastąpienia Komisji Praw Człowieka. Mająca siedzibę w Biurze ONZ w Genewie (Szwajcaria), składa się z 47 członków wybieranych na 3-letnią kadencję przez 193 Państwa Członkowskie ZO ONZ. Jedna trzecia członków jest odnawiana co roku, a kraje mogą pełnić funkcję maksymalnie przez dwie kolejne kadencje. Stąd mniej więcej jedna trzecia Państw Członkowskich ONZ jest w HRC w dowolnym momencie. Wybory odbywają się w grupach regionalnych i są niezwykle podatne na upolitycznienie. To niewątpliwie naruszyło jej mandat ochrony i promowania praw człowieka.

Rada Praw Człowieka działa w ramach cyklów powszechnego przeglądu okresowego, w ramach którego wszystkie państwa członkowskie ONZ są okresowo oceniane, wyznacza Procedury specjalne (niezależni eksperci ds. praw człowieka dla konkretnych krajów lub tematów), upoważnia komisje śledcze i misje ustalające fakty dotyczące zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości oraz organizuje spotkania kryzysowe w sytuacjach nadzwyczajnych. Uchwały lub decyzje wymagają zwykłej większości, a członkostwo może zostać zawieszone większością dwóch trzecich (tak jak stało się w Libii w 2011 r., a obecnie w Rosji). 

Relacje między USA a HRC od dawna są trudne. USA (wraz z Izraelem, Palau i Wyspami Marshalla) głosowały przeciwko pierwotnej rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ powołującej HRC. Niemniej jednak USA dołączyły w 2009 r. za rządów Obamy, odzwierciedlając zmianę stanowiska, ponieważ wolały być obserwatorem obecnie nieistniejącej Komisji Praw Człowieka za rządów George’a W. Busha. 

Stany Zjednoczone nadal wyrażały swoją krytykę dotyczącą rzekomej polityzacji HRC w wielu kwestiach, w szczególności związanych z dużą liczbą rezolucji przyjętych przeciwko Izraelowi. Na przykład w lutym 2011 r., podczas 16. sesji HRC, sekretarz stanu Hillary Clinton wskazał „strukturalne uprzedzenia wobec Izraela – w tym stały punkt programu dla Izraela”, które „podważały” pracę Rady Praw Człowieka.

W październiku 2011 r. Palestyna został przyjęty jako pełnoprawny członek UNESCO. Rok później Zgromadzenie Ogólne ONZ (ZO ONZ) przyjęło Rozdzielczość 67/19 w sprawie „Statusu Palestyny ​​w Organizacji Narodów Zjednoczonych” 138 głosami za, 3 wstrzymującymi się, 5 nieobecnymi i 9 odrzuceniami (w tym USA). Palestyna stała się zatem państwem obserwatorem niebędącym członkiem Zgromadzenia Ogólnego ONZ – podobny status nadano Watykanowi. Było to powszechnie postrzegane jako formalizacja państwowości Palestyny. Kolejne rezolucje Rady Praw Człowieka (A/HRC/RES/16/30 z dnia 25 marca 2011 r. A/HRC/RES/19/15 z 22 marca 2012 r. itd.) w sprawie Palestyny ​​i Izraela wielokrotnie wzywały do ​​„rozwiązania w postaci dwóch państw”, podczas gdy Stany Zjednoczone bezskutecznie występowały, same lub z niewieloma sojusznikami, przeciwko wszystkim pozostałym członkom Rady Praw Człowieka.

W marcu 2018 r. nastąpił dalszy Uchwała A/HRC/RES/37/75 potępił przeszłe i obecne działania Izraela przeciwko Palestyńczykom. 19 czerwca administracja Trumpa zdecydowała się odejść. Sekretarz stanu Mike Pompeo rozłożone kilka powodów, takich jak: i) członkostwo w HRC obejmowało autorytarne rządy z jednoznacznymi i odrażającymi wynikami w zakresie praw człowieka oraz ii) ciągłe i dobrze udokumentowane uprzedzenie HRC do Izraela. Ambasador USA przy ONZ, Nikki Haley, w dodatku że „przez zbyt długi czas Rada Praw Człowieka była obrońcą osób naruszających prawa człowieka i siedliskiem stronniczości politycznej”. Haley dodała stwierdził, że przez rok przewodziła wysiłkom USA na rzecz reformy Rady Praw Człowieka; jednak wysiłki te zakończyły się niepowodzeniem z powodu oporu wielu krajów, a także niechęci sojuszników do kwestionowania status quo. 

Wyjście zostało szybko odwrócone przez administrację Bidena. 8 lutego 2021 r. Sekretarz stanu Anthony Blinken ogłosił że USA ponownie zaangażowały się „natychmiast i zdecydowanie” w działania Rady Praw Człowieka. Kilka tygodni później, na 46. sesji Rady Praw Człowieka 24 lutego 2021 r., Blinken wniosek rówieśnicze wsparcie dla powrotu USA i ubiegania się o wybór na kadencję HRC 2022-24. Następnie zostało wybrane i ponownie zasiada w Radzie.

Wycofania się USA i powroty do UNESCO

Chociaż USA były członkiem założycielem UNESCO, stosunki były burzliwe. Administracja Reagana lewo UNESCO w 1984 r. oficjalnie „z powodu rosnącej rozbieżności między polityką zagraniczną USA a celami UNESCO”. Administracja Thatcher w Wielkiej Brytanii również lewo UNESCO w 1985 roku.

UK zwrócony w 1997 roku i USA w 2003 za rządów George’a W. Busha. Singapur również opuścił kraj w 1985 r., tylko wracać 22 lata później.

Konflikt izraelsko-palestyński ponownie wywołał dalsze nieporozumienia. Jak wspomniano powyżej, Zgromadzenie Ogólne UNESCO za w październiku 2011 r., aby powitać Państwo Palestyna jako swojego 195. członka, pomimo że w tamtym czasie było ono jedynie „podmiotem obserwatora” w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ. W konsekwencji (jak obawiać się przez Dyrektor Generalną UNESCO Irinę Bokovą i Sekretarza Generalnego ONZ Ban Ki-moona), administracja Obamy zamroziła jej składki odpowiadające 22% regularnego budżetu UNESCO wynoszącego 1.5 miliarda dolarów i wszelkie wsparcie dla dobrowolnych programów UNESCO. Izrael, członek od 1948 roku, opuścił ją wkrótce potem.

Wówczas administracja Trumpa porzucić łącznie w 2019 r., w którym to czasie Stany Zjednoczone zgromadziły szacunkowa 600 milionów dolarów niezapłaconych składek.

Stany Zjednoczone formalnie wrócił UNESCO w 2023 r. pod rządami Bidena i obchodzone ceremonią podniesienia flagi w siedzibie UNESCO w Paryżu oraz kolacją z Pierwszą Damą Jill Biden w ambasadzie USA. Powrót zależał od większości głosów członków UNESCO, a USA uzgodniony aby spłacić wszystkie zaległości w łącznej kwocie 619 milionów dolarów i sfinansować konkretne programy dobrowolne wynegocjowane z UNESCO (projekty afrykańskie, wolność dziennikarzy itp.). Do dziś Izrael pozostaje outsiderem pomimo zaproszenia UNESCO do powrotu, być może chcąc uniknąć pozornego upokorzenia narzuconego USA.

USA i WHO: napięte stosunki na początku pandemii COVID-19

Stany Zjednoczone były jednym z członków założycieli WHO. 14 czerwca 1948 r. Kongres przyjął Wspólna rezolucja „przewidując członkostwo i udział USA w WHO i upoważniając do przyznania środków na ten cel” (80. Kongres, 2. sesja, CH, 460 – 14,1948 CZERWCA XNUMX) w celu upoważnienia Prezydenta do przyjęcia członkostwa USA w WHO. Zauważono również, że:

„Sekcja 4. Przyjmując tę ​​wspólną rezolucję, Kongres czyni to ze zrozumieniem, że w przypadku braku jakiegokolwiek postanowienia w Konstytucji WHO, Stany Zjednoczone zastrzegają sobie prawo do wycofania się z organizacji z rocznym wyprzedzeniem: Pod warunkiem jednak, że zobowiązania finansowe Stanów Zjednoczonych wobec Organizacji zostaną w pełni spełnione w bieżącym roku fiskalnym Organizacji”.

Konstytucja WHO nie zawiera żadnego postanowienia o wycofaniu, jak większość tekstów założycielskich podmiotów ONZ powstałych bezpośrednio po II wojnie światowej. W ten sposób Kongres USA jasno dał do zrozumienia, że ​​może wycofać się z WHO, poprzez formalne powiadomienie z 12-miesięcznym wyprzedzeniem, pod warunkiem uniewinnienia należnych mu składek. Postanowienia te są zgodne z praktykami skodyfikowanymi później przez Konwencję z 1969 r. Konwencja wiedeńska o prawie traktatów, która pozwala stronom odstąpić od umowy międzynarodowej (artykuły 54 i 56).

W pierwszym roku pandemii COVID-19, 29 maja 2020 r., prezydent Trump ogłosił, że Stany Zjednoczone opuszczą WHO. Formalna procedura został uruchomiony w dniu 6 lipca w liście dyplomatycznym wysłanym zarówno do siedziby Światowej Organizacji Zdrowia w Genewie, jak i do biura ONZ w Nowym Jorku, cytując niepowodzenia WHO w odpowiedzi na Covid-19 i inne niedawne kryzysy zdrowotne oraz niechęć do reform. W tym czasie USA wciąż miały niespłacone saldo w wysokości 198 milionów dolarów.

Nie wszystko poszło zgodnie z planem. Administracja Bidena odwróciła sytuację pół roku później, nie tylko przerywając proces wycofania zainicjowany przez Trumpa, ale także zwiększając zaangażowanie USA w WHO. USA zaproponowały wówczas Zmiany 2022 do Międzynarodowego Regulaminu Zdrowotnego (IHR) z 2005 r., skracając okres wejścia w życie nowych zmian z 24 do 12 miesięcy, a okres dokonywania zastrzeżeń z 18 do 10 miesięcy. Kraj ten był również aktywnie zaangażowany w opracowywanie i negocjacje Zmiany 2024 do IHR, co ograniczy budżety i zasoby wszystkich krajów przeznaczone na opiekę zdrowotną, które nie będą mogły być przeznaczone na wczesne wykrywanie przyszłe pandemie niż bardziej racjonalne priorytety. 

20 stycznia 2025 roku prezydent Trump rozpoczął swoją drugą kadencję zamawiania:

„Sekcja 1. Cel. Stany Zjednoczone odnotowały swoje wycofanie się ze Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) w 2020 r. z powodu niewłaściwego postępowania organizacji w związku z pandemią COVID-19, która wybuchła w Wuhan, Chinach i innych globalnych kryzysach zdrowotnych, braku przyjęcia pilnie potrzebnych reform i niezdolności do wykazania niezależności od niewłaściwych wpływów politycznych państw członkowskich WHO. Ponadto WHO nadal żąda niesprawiedliwie uciążliwych płatności od Stanów Zjednoczonych, znacznie wykraczających poza ustalone płatności innych krajów. Chiny, z populacją 1.4 miliarda, mają 300 procent populacji Stanów Zjednoczonych, a mimo to wnoszą do WHO prawie 90 procent mniej.

Sec. 2. Działania. (a) Stany Zjednoczone zamierzają wycofać się z WHO. List prezydencki do Sekretarza Generalnego Organizacji Narodów Zjednoczonych podpisany 20 stycznia 2021 r., który wycofał powiadomienie Stanów Zjednoczonych z 6 lipca 2020 r. o wycofaniu się, zostaje odwołany.”

Sekcja 2(a) Rozporządzenia wykonawczego wydaje się próbować sprawić, by 6 miesięcy, które już minęły od pierwszego powiadomienia o wycofaniu (6 lipca 2020 r.), nadal się liczyło. Tłumaczy to życzenie Trumpa, aby jak najszybciej dokończyć to, co zaczął. Nie jest jasne, czy ten argument może zostać zaakceptowany, czy też nowe powiadomienie ponownie uruchomi proces wycofania, chociaż Kongres może zagłosować za skróceniem wymaganego okresu. Niezależnie od tego, tym razem administracja Trumpa ma mnóstwo czasu, aby dokończyć wycofanie.

Ale jak długo? Kto może zagwarantować, że następna administracja utrzyma tę pozycję? Czy historia po prostu się powtórzy, jak w przypadku szybkich i upokarzających powrotów do HRC i UNESCO z pełnymi zaległymi wynagrodzeniami za lata nieobecności i bez koniecznych reform?

Zostać czy zrezygnować?

Jak wykazano powyżej, stało się nawykiem, że te polityki są odwracane przy niewielkim zainteresowaniu opinii publicznej. Pozostawiając na boku argumenty o ich słuszności lub niesłuszności, decyzje o wystąpieniu z HRC i UNESCO pod rządami administracji Trumpa 1.0 zostały szybko obalone. Za każdym razem traciliśmy impet, czas, pieniądze i postawę. Stąd, jeśli administracja Trumpa 2.0 faktycznie opuści WHO tym razem, wynik może zostać unieważniony w niedalekiej przyszłości. 

Francuzi mówią: „qui va à la chasse perd sa place” (ten, kto idzie na polowanie, traci swoje miejsce) nie bez powodu. Może jednak lepiej byłoby, aby USA wykorzystały swoją obecną pozycję i czas do pracy nad prawdziwą reformą, aby nie stracić tej okazji. 

Obecnie administracja Trumpa ma wiele solidnych argumentów i sojuszników, aby domagać się poważnej oceny działań i bezczynności WHO podczas Covid, jej słabo udokumentowanego podejścia do pandemii w ogóle i wykorzystać pęd do zmian. Istnieją realne możliwości ponownej oceny, reformy, a nawet zastąpienia organizacji inną, aby wprowadzić zmiany, których przyszłe administracje nie będą w stanie łatwo cofnąć. Zapewniłoby to realny i trwały wpływ na Amerykanów i cały glob.