Wycofanie się Stanów Zjednoczonych ze Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) to coś więcej niż tylko dyplomatyczne zerwanie. To wyjątkowa okazja do ponownego przemyślenia, jak powinna faktycznie działać globalna współpraca zdrowotna.
Prawdziwe pytanie nie brzmi, czy kraje powinny współpracować. Muszą. Ludzie są ważni. Zdrowie zapewnia stabilność gospodarczą. Patogeny przekraczają granice. Udostępnianie danych ma znaczenie. Normy mają znaczenie. Współpraca naukowa ma znaczenie.
Pytanie jest natury architektonicznej: w jaki sposób możemy współpracować, nie odtwarzając jednocześnie instytucjonalnych bodźców, które osłabiły zaufanie?
WHO została powołana jako organ normatywny i techniczny – w celu ustalania standardów, koordynowania informacji i wspierania krajowych systemów opieki zdrowotnej w dążeniu do samowystarczalności. Nie została zaprojektowana jako scentralizowany, globalny organ ds. sytuacji kryzysowych. Nie miała być wiecznym narzędziem rozszerzania zakresu obowiązków, lecz miała ograniczyć konieczność własnego istnienia. Jednak z czasem, a zwłaszcza w czasie pandemii COVID-19, funkcja reagowania kryzysowego zaczęła dominować w jej tożsamości. Zarządzanie pandemią, ramy prawne i scentralizowane struktury gotowości coraz bardziej przyćmiewały pierwotną rolę WHO.
Ta zmiana nie miała charakteru wyłącznie politycznego. Miała charakter strukturalny.
Stała infrastruktura kryzysowa tworzy stałe bodźce. Kadra, budżety i znaczenie instytucji zależą od ciągłego nasilenia kryzysu. Biurokracja zorganizowana wokół wyjątkowych wydarzeń będzie miała trudności z deklaracją normalności. To nie spisek, to logika instytucjonalna.
Jednocześnie model finansowania WHO – silnie uzależniony od dobrowolnych wpłat celowych – rozproszył odpowiedzialność i sprzyjał zniekształcaniu programu. Gdy finansowanie jest rozdrobnione i ukierunkowane politycznie, priorytety nieuchronnie dryfują.
Samo wycofanie się nie rozwiązuje tych problemów. Samo stworzenie nowej instytucji z tym samym stałym mandatem awaryjnym oznaczałoby powielenie tych samych zniekształceń motywacyjnych pod inną nazwą. Tymczasem trwałe wycofanie się jest równoznaczne z samookaleczeniem.
Jeśli reforma ma mieć jakiekolwiek znaczenie, musi zacząć się od zróżnicowania funkcjonalnego.
Niektóre globalne funkcje zdrowotne są z natury wielostronne i stosunkowo niekontrowersyjne: klasyfikacja chorób, standardy laboratoryjne, pomiary obciążenia chorobami oraz efektywność osiągana dzięki standaryzacji zarządzania chorobami w wymiarze transgranicznym. Wymagają one legitymizacji, przejrzystości i szerokiego uczestnictwa, a nie przymusu.
Uprawnienia nadzwyczajne są różne.
Zamknięcia granic, zalecenia dotyczące lockdownu, rozmieszczanie zapasów i monitorowanie przestrzegania przepisów bezpośrednio wpływają na prawo krajowe, wolności obywatelskie i życie gospodarcze. Skutki te, podobnie jak skutki choroby docelowej, są bardzo zróżnicowane w zależności od populacji i wymagają uwzględnienia lokalnego kontekstu. Decyzje te pociągają za sobą konsekwencje polityczne i muszą pozostać zakorzenione w odpowiedzialności krajowej. Umocowanie takiej władzy w stałych globalnych strukturach biurokratycznych grozi normalizacją zarządzania kryzysowego i osłabieniem nadzoru demokratycznego.
Gotowość jest niezbędna. Stałe, scentralizowane dowództwo nie.
Bardziej zdyscyplinowana alternatywa opierałaby się na porozumieniach między zainteresowanymi państwami, zawieranych w oparciu o zdarzenia. Byłyby one aktywowane tylko po przekroczeniu ustalonych progów epidemiologicznych. Byłyby ograniczone czasowo. Zawierałyby automatyczne klauzule wygaśnięcia oraz obowiązkowy przegląd naukowy i fiskalny po wystąpieniu zdarzenia. Zachowałyby one krajowe uprawnienia do wdrażania i działałyby wyłącznie w ramach podstawowych norm praw człowieka, na których powinno opierać się współczesne zdrowie publiczne.
Taki system inaczej ukierunkowuje bodźce. Umożliwia szybką współpracę bez budowania stałej kadry, której przetrwanie instytucjonalne zależy od ciągłości działania w czasie kryzysu. Wdraża się poprzez zasadę subsydiarności.
Pandemia COVID-19 ujawniła słabości nie tylko w działalności WHO, ale także w szerszej architekturze globalnego bezpieczeństwa zdrowotnego. Rozszerzenie stałych uprawnień do reagowania w sytuacjach nadzwyczajnych raczej nie przywróci zaufania społecznego. Bardziej prawdopodobne jest, że przywrócą je przejrzystość, proporcjonalność oraz ograniczone czasowo i rozliczalne uprawnienia.
Finansowanie projektu również ma znaczenie.
Przyszłe wielostronne zaangażowanie powinno wiązać budżety z obiektywnymi wskaźnikami obciążenia chorobami, a nie z ambicjami instytucjonalnymi. Globalna służba zdrowia dysponuje solidnymi narzędziami do pomiaru wpływu na zdrowie. Finansowanie powinno być oparte na mierzalnych rezultatach, a nie na biurokratycznym wzroście.
Zmiana ta ograniczyłaby również wpływ wyznaczonych strumieni finansowania, które priorytetowo traktują preferencje darczyńców, a nie globalne potrzeby zdrowotne.
Równie ważne jest inwestowanie w potencjał krajowy.
Historycznie, największą poprawę średniej długości życia zapewniały warunki sanitarne, żywienie, szczepienia i podstawowa opieka zdrowotna, a nie scentralizowane struktury zarządzania kryzysowego. Wzmocnienie krajowych systemów opieki zdrowotnej zmniejsza zależność i zmniejsza prawdopodobieństwo konieczności uruchomienia mechanizmów kryzysowych.
Odporność buduje się lokalnie, a nie deklaruje globalnie.
Zbliżające się wybory nowego Dyrektora Generalnego WHO w 2027 roku stwarzają okazję do nacisku. Zmiany w kierownictwie stwarzają rzadką okazję do debaty o mandacie i zakresie działania, a nie o osobowościach. Nawet jeśli Stany Zjednoczone pozostaną poza WHO, mogą wpływać na globalną debatę, formułując jasne zasady:
- Brak stałego scentralizowanego organu nadzoru kryzysowego
- Programy o ograniczonym czasie trwania z automatycznym przeglądem
- Przejrzyste budżetowanie powiązane z mierzalnymi wynikami
- Niezależna ocena naukowa po ogłoszeniu stanu nadzwyczajnego
- Zachowanie krajowych uprawnień wykonawczych
To nie są radykalne żądania. To podstawowe zasady odpowiedzialnego rządzenia.
Przejrzystość musi towarzyszyć przeprojektowaniu. Negocjacje za zamkniętymi drzwiami grożą powieleniem tych samych problemów motywacyjnych, które reforma ma rozwiązać. Trwała legitymizacja zależy od otwartej debaty na temat struktur zarządzania, modeli kadrowych, zobowiązań finansowych i mechanizmów rozwiązywania sporów.
Celem nie powinno być zniszczenie instytucji ani symboliczna wymiana. Powinno być ulepszenie architektury.
Globalne zagrożenia związane z chorobami są realne. Ale tak samo jak erozja zaufania publicznego, gdy uprawnienia w sytuacjach nadzwyczajnych wydają się niejasne, rozliczalność niejasna, a motywacje nieadekwatne. Opieka zdrowotna ma wspierać społeczeństwo, a nie odwrotnie.
Multilateralizm przetrwa. Pytanie brzmi, czy będzie się opierał na trwałych fundamentach, czy na rozszerzonych mandatach, które nie podlegają przeglądowi.
Stany Zjednoczone mają teraz wąskie pole manewru, by kształtować przyszłość. Jeśli decydenci skupią się na oddzieleniu funkcji normatywnych od uprawnień w sytuacjach kryzysowych, opracowaniu porozumień o ograniczonym czasie obowiązywania zamiast stałych struktur dowodzenia oraz powiązaniu finansowania z mierzalnymi rezultatami, globalna współpraca w zakresie ochrony zdrowia może zostać odbudowana bez odtwarzania strukturalnych zniekształceń, które ją osłabiły.
Reforma nie polega na porzuceniu współpracy.
Chodzi o to, aby przeprojektować go zanim kryzys na nowo stanie się zasadą organizacyjną globalnego zarządzania.
Dołącz do rozmowy:
Opublikowane pod a Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Licencja międzynarodowa
W przypadku przedruków ustaw link kanoniczny z powrotem na oryginał Instytut Brownstone Artykuł i autor.
