Jak Republika Amerykańska stała się państwem zarządzającym

Nie tak miało być. Stany Zjednoczone były krajem wolności. Ograniczonej władzy. Systemu kontroli i równowagi. Podziału władz. Karty Praw. Ale Ameryka stała się społeczeństwem zarządzanym. Jej rząd dominuje nad życiem obywateli. Jak doszło do błędu? Wiele błędnych decyzji przyczyniło się do przekształcenia amerykańskiej republiki w państwo zarządcze. Oto jedenaście momentów, które zepchnęły statek z kursu.

Uprawnienia resztkowe: „Klauzula konieczna i właściwa”, 1788

Pierwsza amerykańska konstytucja, Artykuły Konfederacji, nie przetrwała długo. Spisane w 1777 roku, ale w pełni ratyfikowane dopiero w 1781 roku, Artykuły stworzyły słaby rząd federalny. Miał on władzę ustawodawczą, ale nie miał władzy wykonawczej ani sądowniczej. Nie miał uprawnień do egzekwowania prawa ani gromadzenia funduszy na utrzymanie armii. Zgodnie z nimi, władzę sprawowały poszczególne stany. Zgodnie z Artykułem 2 rząd federalny miał jedynie uprawnienia „wyraźnie mu przekazane”. W 1787 roku Kongres Konstytucyjny uchylił Artykuły, aby zacząć od nowa. 

Jednak opinie były podzielone. Federaliści, tacy jak Alexander Hamilton, chcieli silniejszego rządu centralnego. Thomas Jefferson ostrzegał, że scentralizowana władza stanowi zagrożenie dla wolności ludu i autonomii stanów. 

Druga konstytucja, ta, która obowiązywała, została ratyfikowana w 1788 roku. Sekcja 8 jej pierwszego artykułu wymieniała uprawnienia rządu federalnego. „Kongres ma prawo do…”. Ale czy lista ta była wyczerpująca? Czy rząd federalny posiadał jedynie uprawnienia wyraźnie delegowane, jak w Artykułach Konfederacji? Czy też nowa konstytucja przyznała mu nieograniczone, szczątkowe uprawnienia? Klauzula 18 sekcji 8 zawierała najważniejszą wskazówkę. Upoważniała ona Kongres do stanowienia wszystkich ustaw „niezbędnych i właściwych” do wykonywania jego mandatu.

„Niezbędne i właściwe” mogło oznaczać niezbędne do wypełnienia obowiązków w obszarach wyraźnie wymienionych. Jednak według Hamiltona klauzula ta dawała Kongresowi uprawnienia do uchwalania ustaw, które uważał za leżące w interesie narodowym. Kiedy Hamilton zaproponował utworzenie banku narodowego w celu spłaty długów z czasów wojny o niepodległość, uprawnienia niewymienionego w Artykule 1, prezydent George Washington ostatecznie się na to zgodził. 

Dziesiąta Poprawka, uchwalona w 1791 roku, mogła ponownie zamknąć dżina w butelce. Uprawnienia „nieprzekazane Stanom Zjednoczonym przez Konstytucję” – czytamy w niej – „ani przez nią zakazane Stanom, są zastrzeżone odpowiednio dla Stanów lub ludu”. Mogłoby to oznaczać, że rząd federalny nie posiadał żadnych uprawnień szczątkowych ani dorozumianych. Jednak w tym fragmencie pominięto kluczowe słowo: wyraźnie. Artykuł 2 Artykułów Konfederacji stanowił, że rząd federalny ma jedynie takie uprawnienia, wyraźnie Delegowane. Dziesiąta Poprawka nie używa tego słowa. Klauzula „konieczne i właściwe” deleguje rządowi federalnemu uprawnienia, które nie są wyraźne, lecz dorozumiane. Ta klauzula to pusty czek rządu federalnego. Gdyby Dziesiąta Poprawka mówiła o „wyraźnie” delegowanym, mogłaby zmienić bieg sprawowania władzy w Ameryce. 

Nietykalni urzędnicy państwowi: ustawa Pendletona z 1883 r.

Prawie sto lat później, w 1881 roku, prezydent James A. Garfield został zamordowany przez jednego ze swoich działaczy wyborczych. Rozgniewany prawnik z Illinois, Charles J. Guiteau, postrzelił go w brzuch. Jeffrey Tucker opowiada historię:

[Guiteau] wpadł we wściekłość, ponieważ wierzył, dzięki swojej pracy w kampanii [Garfielda], że Garfield da mu pracę w nowej administracji. Ale nic takiego nie nastąpiło. To była zemsta. Garfield zmarł z powodu odniesionych ran kilka miesięcy później. To było szokujące. Kongres natychmiast zaczął szukać sposobu na zapobieżenie kolejnemu zamachowi. Mieli teorię, że muszą położyć kres systemowi patronatu w rządzie, aby ludzie nie wpadli w złość i nie zastrzelili prezydenta. Niezbyt dobra teoria, ale tak działa polityka. Rezultatem była ustawa Pendletona, która ustanowiła stałą służbę cywilną. Nowy prezydent, Chester Arthur, podpisał ustawę w 1883 roku. Stało się: narodziło się państwo administracyjne. 

Na mocy ustawy Pendleton Civil Service Reform Act, niektórzy urzędnicy federalni nie będą już pełnić funkcji z woli prezydenta. Ustawa początkowo dotyczyła jedynie około 10% stanowisk w administracji federalnej, ale jej zasięg szybko się rozszerzył. Obecnie prezydent nie może mianować ani zwalniać większości pracowników administracji federalnej. Ustawa Pendleton i jej akty prawne nie położyły jednak kresu kumoterstwu w służbie federalnej. Zamiast tego przeniosły uprawnienia do mianowania z prezydenta na szefów departamentów i agencji. 

W republice władza należy do ludu, jeśli nie bezpośrednio, to przynajmniej za pośrednictwem jego wybranych przedstawicieli. Ustawa Pendletona ustanowiła odwrotną ideę: pracownicy rządowi nie podlegają zatwierdzeniu prezydenta ludu. Jeśli prezydent nie ma prawa mianowania i odwoływania, to skąd ma je lud? Odpowiedź brzmi: nie ma. 

Hegemonia medyczna: Raport Flexnera, 1910

Umieszczenie na tej liście raportu o szkołach medycznych może wydawać się dziwne. Ale w 1910 roku raport o edukacji medycznej pomógł nie tylko przekształcić, ale i utrwalić system medyczny w Ameryce Północnej.Edukacja medyczna w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie„” został napisany w 1910 roku przez Abrahama Flexnera. Zleciła go Fundacja Carnegie. Amerykańskie Stowarzyszenie Medyczne (AMA) wsparło jego powstanie. John D. Rockefeller sfinansował je. Rzekomym zadaniem Flexnera było badanie jakości edukacji medycznej. Jego raport ostro skrytykował instytucje medyczne, które nie opierały się na nauce alopatycznej i lekach farmaceutycznych. Zaatakował ich legalność, reputację i finansowanie. Wiele z nich zostało zmuszonych do zamknięcia. Rockefeller zorganizował granty o wartości milionów dolarów dla szkół medycznych, placówek badawczych i szpitali, które przyjęły zalecenia raportu. 

Leczenie alopatyczne zaczęto uważać za jedyną legalną formę opieki medycznej. Alternatywne podejścia do opieki zdrowotnej, takie jak naturopatia, homeopatia i osteopatia, zostały zmarginalizowane. Zawód lekarza stał się kartelem. Konkurencja dla przemysłu farmaceutycznego została zdławiona. Raport Flexnera przyczynił się do stworzenia odgórnego, ujednoliconego systemu opieki zdrowotnej w Ameryce Północnej. Jego dominującą cechą była władza instytucjonalna, a nie autonomia pacjenta czy świadoma zgoda. Rządy i organizacje zawodowe egzekwują ten system do dziś. Ponad sto lat po Raporcie Flexnera, polityka dotycząca COVID-19 odzwierciedlała jego zasady i potwierdziła jego trwały wpływ.

Klasa ekspertów zawodowych: Woodrow Wilson i Rezerwa Federalna, 1913

Ustawa Pendletona osłabiła kontrolę polityczną nad szeregowymi pracownikami federalnymi. Woodrow Wilson, czasami nazywany pierwszym prezydentem o postępowych poglądach, poszedł o krok dalej. Na długo przed objęciem urzędu prezydenta w 1913 roku Wilson opublikował esej zatytułowany „Studium AdministracjiTwierdził w nim, że w złożonym społeczeństwie administracja rządowa powinna być postrzegana jako dyscyplina zawodowa. Urzędnicy publiczni to klasa ekspertów w dążeniu do dobra wspólnego. Powinni mieć możliwość działania ponad politycznymi sporami.

Po objęciu urzędu Wilson wcielił tę teorię w życie. Kongres powołał już Międzystanową Komisję Handlu (ICC) oraz Radę Rzeczoznawców Majątkowych (Board of General Appraisers), których szefów nie można było odwołać z urzędu bez uzasadnionej przyczyny. Poprzez ustawodawstwo i zarządzenia wykonawcze Wilson powołał kolejne agencje federalne z uprawnieniami do niezależnego działania. Wśród nich znalazły się Rezerwa Federalna i Federalna Komisja Handlu. Rezerwa Federalna, utworzona w 1913 roku, nie była jedynie bankiem rządowym, ale instytucją decyzyjną i regulacyjną. Posiadając szerokie uprawnienia, w tym możliwość ustalania stóp procentowych, regulowania działalności banków i działania jako pożyczkodawca ostatniej instancji, Rezerwa Federalna uzyskała mandat do zarządzania gospodarką.

W 1935, w Egzekutor Humpreya przeciwko Stanom ZjednoczonymSąd Najwyższy potwierdził, że komisarze niezależnych agencji mogą być zwalniani wyłącznie z ważnych powodów, co pozbawia ich bezpośredniej kontroli prezydenckiej. Precedens ten obowiązywał do 29 czerwca 2026 r., kiedy to Sąd Najwyższy uchylił orzeczenie. Humphrey aby umożliwić prezydentowi Donaldowi Trumpowi zwolnienie komisarz Rebecki Kelly Slaughter z Federalnej Komisji Handlu bez podania przyczyny. W opinii większości stwierdzono, że Federalna Komisja Handlu sprawuje władzę wykonawczą. W związku z tym, jak stwierdzono w wyroku, jej komisarze mogą zostać odwołani z urzędu według uznania prezydenta, zgodnie z zasadą podziału władzy ustanowioną w Konstytucji.

Finansowanie państwa zarządczego: podatki dochodowe i 16. poprawka z 1913 r.

Przed 1913 rokiem nieunikniona była tylko śmierć. Rząd federalny pobierał już wcześniej podatki dochodowe, podczas wojny secesyjnej. Jednak Sąd Najwyższy w swoim orzeczeniu z 1895 roku w sprawie Pollock przeciwko Farmers' Loan & Trust, nalegał, aby federalny podatek dochodowy był „rozdzielany między stany”, jak stanowi Pierwszy Artykuł Konstytucji. 

Oznaczało to, że podatki pobierane od stanu, w którym mieszkało pięć procent ludności Ameryki, były ograniczone do pięciu procent całkowitych wpływów podatkowych. Uniemożliwiło to rządowi federalnemu opodatkowanie obywateli amerykańskich od ich majątku. Szesnasta poprawka do Konstytucji, zaproponowana w 1909 roku i ratyfikowana w 1913 roku, upoważniła Kongres do opodatkowania dochodów bez podziału. Kongres bezzwłocznie przywrócił federalny podatek od dochodów powyżej 3,000 dolarów. Tak narodził się progresywny federalny system podatku dochodowego. 

Delegacja: JW Hampton przeciwko Stanom Zjednoczonym, 1928

Konstytucja Stanów Zjednoczonych opisuje ścisły podział władzy. W systemach westminsterskich, takich jak w Wielkiej Brytanii i Kanadzie, te same osoby kontrolują władzę ustawodawczą i rządową. W Stanach Zjednoczonych władza ustawodawcza i wykonawcza są odrębne. Kongres stanowi prawo, a prezydent kieruje rządem, aby je wdrażać. Przez pewien czas sądy nadały tej idei status konstytucyjny. W 1892 roku, w Field przeciwko Clarkowi, Sąd Najwyższy orzekł, że Kongres nie może delegować władzy ustawodawczej Prezydentowi. Ta doktryna niedelegowania „jest zasadą powszechnie uznawaną za kluczową dla integralności i utrzymania systemu rządów ustanowionego w Konstytucji”.

Ale to nie trwało długo. Ustawa celna z 1922 roku upoważniła prezydenta do dostosowania stawek celnych w celu wyrównania kosztów produkcji towarów krajowych i zagranicznych. W 1928 roku, w JW Hampton przeciwko Stanom ZjednoczonymSąd Najwyższy orzekł, że ustawa jest zgodna z konstytucją. Ustawy mogły delegować uprawnienia do stanowienia prawa, orzekł sąd, jeśli zawierały „zrozumiałą zasadę” kierującą działaniami rządu. To był początek końca doktryny niedelegowania. Nie była ona stosowana od 1935 roku do obalenia federalnej delegacji uprawnień do stanowienia prawa. Delegacja uprawnień do stanowienia prawa jest podstawą państwa administracyjnego.

Państwo opiekuńcze: Nowy Ład Franklina Delano Roosevelta, początek lat 1930. XX wieku

Rozwiązaniem Wielkiego Kryzysu zaproponowanym przez Franklina Delano Roosevelta był „Nowy Ład”. Rząd miał chronić dobrobyt ekonomiczny swoich obywateli. W zamian decydował, co jest najlepsze. Ten układ przekształcił rozrastający się amerykański aparat administracyjny w państwo opiekuńcze. 

Za Franklina Delano Roosevelta, najdłużej urzędującego prezydenta Ameryki, rząd federalny zrobił to, czego nigdy wcześniej nie robił. Stymulował tworzenie miejsc pracy, wspierał depozyty bankowe, wprowadził programy socjalne, takie jak Ubezpieczenia Społeczne, i ukierunkował działalność gospodarczą. Przed Nowym Ładem, nawet w obliczu rosnącej władzy dyskrecjonalnej biurokracji rządowej, obywatele w dużej mierze radzili sobie sami. Nowy Ład zmienił rolę rządu. Do dziś ludzie oczekują, że rządy będą rozwiązywać problemy społeczne i chronić ich przed katastrofą gospodarczą.

Zabawne pieniądze: Koniec ze standardem złota

Standard złota chronił wartość pieniądza. Gdy pieniądz fiducjarny jest powiązany z ograniczonym zasobem fizycznym, rządy nie mogą dowolnie drukować pieniędzy. Każdy wyemitowany dolar musi być zabezpieczony zasobem fizycznym – złotem – i być wymienialny dla obywateli i rządów państw obcych. Jednak standard złota i państwo administracyjne są niekompatybilne. Wilson zawiesił standard złota podczas I wojny światowej, aby sfinansować wydatki wojskowe poprzez drukowanie pieniędzy. Franklin Delano Roosevelt zlikwidował go w kraju w 1933 roku, zakazując obywatelom posiadania większości form złota, kończąc wymienialność i dewaluując dolara. Richard Nixon zakończył międzynarodową wymienialność w 1971 roku. Gdy dolary nie są powiązane z wartością złota, rządy mogą tworzyć nowy pieniądz z powietrza, generując inflację i zmniejszając wartość swoich składanych długów.

Regulacja postępowania prywatnego: Ustawa o prawach obywatelskich z 1964 r.

Amerykanie mają konstytucyjne prawo do równej ochrony prawnej, zagwarantowane w Piątej i Czternastej Poprawce. Równa ochrona prawna oznacza między innymi, że prawo i rządy nie mogą dyskryminować Amerykanów ze względu na rasę, kolor skóry, płeć ani inne cechy osobiste. 

Konstytucja ogranicza jednak rządy, a nie ludzi. Ustawa o prawach obywatelskich z 1964 roku reguluje natomiast zachowania osób prywatnych i przedsiębiorstw. Ustawa o prawach obywatelskich nie była pierwszym aktem federalnym regulującym postępowanie osób prywatnych za pośrednictwem trybunałów administracyjnych. Ustawa o prawach obywatelskich znacząco rozszerzyła jednak zakres działania organów federalnych w zakresie egzekwowania roszczeń wobec podmiotów prywatnych. Przyczyniła się ona do legitymizacji idei, że rządy powinny nadzorować zachowania i postawy obywateli. 

Prawa człowieka zostały pomyślane po to, by chronić obywateli przed władzą państwową. Zabraniały one arbitralnych aresztowań, zatrzymań i tortur. Jednak ustawa o prawach obywatelskich i inne współczesne akty prawne dotyczące praw człowieka zmuszają prywatne firmy i osoby do podporządkowania się rządowej wizji dobrego postępowania. Zmuszają obywateli do popierania wybranych idei i tożsamości. Zakazują osobistych preferencji. Prowadzisz piekarnię i uważasz małżeństwa osób tej samej płci za świętokradztwo? Musisz upiec tort weselny, nakazywała ustawa antydyskryminacyjna stanu Kolorado i jej Komisja Praw Obywatelskich. 

W 2018, w Cukiernia Masterpiece kontra Komisja Praw Obywatelskich KoloradoSąd Najwyższy wydał orzeczenie na korzyść piekarza, ale tylko dlatego, że Komisja otwarcie wyraziła wrogość wobec przekonań religijnych piekarza, a nie dlatego, że ustawa o prawach obywatelskich nie wymagała i nie mogła wymagać od piekarza podporządkowania się.

Szacunek: Chevron przeciwko Radzie Obrony Zasobów Naturalnych, 1984

Zgodnie z Konstytucją agencje wykonawcze nie mają żadnych uprawnień poza tymi, które przyznaje im Kongres. Zasada ta kontrolowała federalne agencje administracyjne. Kongres uchwalał ustawy, które określały zakres ich uprawnień. Sądy mogły kontrolować działania agencji, aby ustalić, czy działają one w ramach tych granic. W przypadku niejasności lub niepewności w tych ustawach, sądy miały prawo do interpretacji granic uprawnień agencji. Biurokracja była ograniczona. 

Jednak w 1984 roku Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych zmienił tę decyzję. Agencja Ochrony Środowiska (EPA) stworzyła przepis, który nie został wyraźnie upoważniony w jej ustawie wykonawczej. Chevron przeciwko Radzie Obrony Zasobów NaturalnychSąd orzekł, że EPA może samodzielnie decydować o granicach swoich uprawnień. W orzeczeniu stwierdzono, że jeśli interpretacja własnego statutu przez agencję jest uzasadniona, sądy powinny podporządkować się stanowisku agencji. „Uległość Chevron” przeniosła władzę z Kongresu na państwo administracyjne. Niewybieralni urzędnicy uzyskali błogosławieństwo sądowe, aby móc samodzielnie decydować o granicach swoich uprawnień. Agencje przesuwały te granice, powołując się na uprawnienia, których nie dawały im ustawy. Agencje federalne same stały się prawem. W 2024 roku, w Loper Bright Enterprises kontra RaimondoSąd Najwyższy uchylił orzeczenie w sprawie Chevron, przywracając sądom uprawnienie do interpretacji niejasnych przepisów wykonawczych. Czas pokaże, czy i w jakim stopniu orzeczenie to ograniczy uprawnienia agencji federalnych.

Największe dotychczasowe osiągnięcie państwa menedżerskiego: COVID-19

Reakcja rządu na COVID-19 była politycznym kataklizmem. Jeden bezsensowny dyktat gonił kolejny. Zamknijcie swoje firmy. Nie pozwólcie dzieciom chodzić do szkoły. Trzymajcie się z dala od parku. Nie spotykajcie się w kościele. Noście maseczkę, żeby iść do sklepu. Zaszczepcie się, żeby zachować pracę. Te edykty podkopały wolności obywatelskie. Zniszczyły firmy, zlikwidowały miejsca pracy i edukację, rozdzieliły rodziny i zdewastowały zdrowie ludzi. Społeczeństwo się rozpadło. A jednak państwo administracyjne osiągnęło poziom przekraczający najśmielsze oczekiwania. Udało mu się podporządkować wszystkie inne interesy – osobiste, polityczne, komercyjne i instytucjonalne – swoim priorytetom i dyrektywom. Reżim COVID-19 jest jego szczytowym osiągnięciem, przynajmniej jak dotąd.

Konstytucja Stanów Zjednoczonych była rewolucyjna. „Republika” – miał powiedzieć Benjamin Franklin – „jeśli potraficie ją utrzymać”. Nie potrafili. Zalążki upadku narodu tkwią w samym dokumencie. Konstytucja nie nakazuje państwa administracyjnego, ale też go nie uniemożliwia. Zamiast republiki rządzonej przez rządy prawa, Ameryka jest teraz planowana, kierowana i nadzorowana. Szerokie uprawnienia w rękach technokratycznej klasy menedżerskiej stały się fundamentem amerykańskiego rządu.